دکتر حمیدرضا نایبی*
متأسفانه در لایحه ۱۴۰۲ با حذف مواد بهره وری در تبصره ۱۸ گردش کار برنامه‌های بهره‌وری و سایر موضوعات مورد اشاره به‌طور کامل مختل و مبهم خواهد شد.
واژه بهره‌وری برای اولین بار در ماده «۵» برنامه توسعه چهارم وارد شد و شاخص‌های بهره‌وری نیروی کار، سرمایه و عوامل کل «TFP» در اقتصاد هدفگذاری شد، اما آثار اجرایی قابل‌توجهی برجای نگذاشت. با این حال، «بهره‌وری» در ماده «79» برنامه توسعه پنجم ظاهر شد و این بار «سازمان ملی بهره‌وری ایران» به‌عنوان نهاد متولی بهره‌وری در نظام اداری کشور رسمیت یافت.
در همین حال، «بهره‌وری» در ماده «۵» برنامه توسعه ششم شکل متفاوت و جدی‌تری پیدا کرد و وارد نظام برنامه و بودجه‌ریزی دستگاه‌های اجرایی شد و از لحاظ نظام فنی و مدیریتی نیز بلوغ‌یافته‌تر شد که حداقل آثارش این بود که دستگاه‌های اجرایی کوشا‌تر از دستگاه‌های کم‌کارتر در استقرار نظام مدیریت بهره‌وری متمایز نمایان شدند و انتظار می‌رفت با حیاتی‌ترشدن بهره‌وری در کشور و مطرح‌شدن مکرر آن در کلام مقام معظم رهبری و رئیس‌جمهوری کشور این حرکت استمرار یابد و در بودجه سنواتی ۱۴۰۲ مورد تقویت قرار گیرد و به یک تبصره دائمی در آید تا آثار اصابت بهره‌وری بر اقتصاد کشور از طریق مدیریت تخصیص سهم‌های بیشتر از ۳ درصد منابع عمومی از منظر بهره‌وری دستگاه‌های اجرایی کشور، آشکار می‌شد. اما اشکالات و نارسایی‌های فاحش و غیرقابل چشم‌پوشی دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۲، آب سردی بود بر این انتظارت که در صورت اصلاح نشدن آن ممکن است تمام راه پیموده شده تاکنون بی‌فایده باشد و بازگردیم به دوره نابودی و ناپیدایی بهره‌وری در نظام برنامه‌ریزی دولت. در این یادداشت به معرفی غلط‌های پرشمار و غیرقابل اغماض فنی و حقوقی بند «الف» تبصره ۱۹ در لایحه بودجه ۱۴۰۲ پرداخته شده است.
اشکالات و نقایص مهم «فنی» تبصره ۱۹
در راستای ماده ۵ برنامه ششم و به‌منظور استقرار نظام بهره‌وری در دستگاه‌های اجرایی کشور، در ماده واحده قانون‌های بودجه ۱۳۹۹، ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ یک تبصره به بهره‌وری اختصاص یافته بود که در تمام آنها «تدوین و تصویب آیین‌نامه اجرایی» پیش‌بینی شده بود که همواره طی سه سال متوالی آیین‌نامه مذکور توسط سازمان ملی بهره‌وری ایران به‌موقع تهیه و به تصویب هیئت دولت رسیده است.
در آیین‌نامه‌های مذکور وظایف سازمان‌های متولی، متصدی و شرکت‌های دولتی به تفکیک مشخص شده بود و مدخل‌های تصمیم‌گیری سازمان‌های بالادستی از جمله سازمان ملی بهره‌وری ایران، سازمان اداری و استخدامی و سازمان برنامه و بودجه برای مواردی چون تدوین و تصویب برنامه‌های بهره‌وری دستگاه‌های مرکز و استان، تخصیص حداکثر ۳ درصد اعتبارات هزینه‌ای و پرداخت پاداش مدیران در شرکت‌های دولتی به‌طور کامل مشخص شده بود.
متأسفانه در لایحه ۱۴۰۲ با حذف این «آیین‌نامه»، گردش کار برنامه‌های بهره‌وری و سایر موضوعات مورد اشاره به‌طور کامل مختل و مبهم خواهد شد. برای نمونه، در متن تبصره «۱۹» جزء «الف» آمده است: «به‌منظور ارتقای بهره‌وری خدمات عمومی، شفاف‌سازی، مسئولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی، دستگاه‌های اجرایی موظفند برنامه‌های اجرایی خود را در راستای برنامه‌های کلان مندرج در این قانون به تأیید دستگاه سیاستگذار ذی‌ربط برسانند…» در عبارت فوق اشکالاتی وارد است؛ منظور از برنامه‌های کلان مندرج در این قانون دقیقا کدام برنامه‌ها است؟ اسامی دستگاه‌های سیاستگذار بهره‌وری کدامند؟ مشخصا مسئولیت سازمان‌های ملی بهره‌وری ایران و اداری و استخدامی کشور در رابطه با تبصره چیست؟ چرا برنامه‌های اجرایی باید به‌منظور ارتقای بهره‌وری خدمات عمومی باشد، در حالی که ماده «۵» برنامه توسعه ششم تحقق رشد بهره‌وری عوامل کل TFP در اقتصاد را نشانه رفته است!
اشکالات و نقایص مهم «حقوقی» تبصره ۱۹
یکی از اشتباهات حقوقی که غیرقابل چشم‌پوشی است و در تنظیم تبصره «۱۹» لایحه بودجه ۱۴۰۲ مورد غفلت واقع شده است، نادیده گرفتن سیاستگذار بهره‌وری در کشور است که به موجب قوانین تعیین شده است. به موجب ماده «۲»، بند «ب» آیین‌نامه اجرایی ماده «۷۹» قانون برنامه توسعه پنجم، سازمان ملی بهره‌وری ایران مسئول سیاستگذاری بهره‌وری کشور تعیین شده، ولی در تبصره «۱۹» نام آن کاملا حذف شده است و این وظیفه به دستگاه‌های سیاستگذار تفویض شده که مغایر با قوانین است، در حالی که این امر نمی‌تواند از سازمان ملی بهره‌وری سلب مسئولیت کند! با اشتباهات فاحش صورت‌گرفته در تنظیم تبصره ۱۹ لایحه بودجه ۱۴۰۲، بیم آن می‌رود که اندک بهبود حاصل‌شده در جاری‌سازی نظام مدیریت بهره‌وری در تعداد قابل‌توجهی از دستگاه‌های اجرایی ظرف سه سال گذشته به حالت قبل بازگردد و تمام تلاش‌های انجام شده بی‌اثر شود، به‌طوری که مجددا بهره‌وری به شرایط خارج‌شدن از کنترل و مدیریت بازگردد، یعنی عدم مدیریت شاخص‌های بهره‌وری و برنامه‌های مورد تنظیم جهت دستیابی به اهداف بهره‌وری و نابودشدن زیرساخت‌های ساختاری همچون کمیته‌های بهره‌وری کم‌فروغی که به‌تدریج در حال قوت گرفتن بودند.
با مرور برخی اقدامات مشابه از جنس تحول نظام مدیریتی در دستگاه‌های اجرایی کشور مانند «بودجه‌ریزی عملیاتی»، «حسابرسی عملیاتی» یا «نظام حکمرانی شرکتی» و با توجه به اینرسی بالای دستگاه‌ها در پذیرش تغییرات، لازم است برای مدت‌های طولانی و طی چند برنامه توسعه تا مرحله شکل‌گیری نسبی آنها در نظام برنامه و بودجه‌ریزی کشور، حمایت پایدار از شکل آنها به‌عمل آید، با این وجود هنوز برای وضعیت استقرار بسیاری از آنها هیچ گزارش رسمی کارشناسی منتشر نشده است و اطلاع دقیقی از سرنوشت آنها در دولت نیست.
این رفتار شتاب‌زده سازمان برنامه و بودجه برای برهم‌زدن نظم راهبردی و تشکیلاتی پایه‌ریزی شده است و صرفا به حفظ ظاهر قانونی بهره‌وری و به قیمت حذف راهبر و متولی قانونی سیاستگذاری بهره‌وری یعنی سازمان ملی بهره‌وری اقدام شده است و این کار غیرقابل‌قبول است. امید می‌رود، مجلس شورای اسلامی این خطا را جبران کند. البته ضروری است، سازمان ملی بهره‌وری هم خودش را در قامت‌های موردانتظار ظاهر شود تا در حد و اندازه‌های شایسته خود دیده شود.
* متخصص بهره وری
منبع: خبرگزاری صداوسیما